党的十八大以来，一只只“老虎”在坚决惩治腐败的高压氛围中被打落，党心民心为之一振。相比“老虎”，“苍蝇”虽小，但距离群众近，更容易侵害群众利益，令群众有切肤之感。“苍蝇”虽小，但却关乎人心向背；基层虽低，却事关执政之基。因而基层的腐败问题逐渐成为我国反腐败工作必须关注、聚焦的一个方面。2015年，中央纪委督办加力基层反腐，体现了中央对基层腐败问题的重视。但是反腐败，绝不能只靠中央抓，必须一级抓一级，真正把从严治党落实到基层，把基层问题解决在基层。基层反腐必须依靠基层纪委扛起反腐败工作的大旗，充分落实监督责任。然而，由于体制机制等多方面的原因，基层纪委在落实监督责任时面临多个问题亟待解决。下面，结合基层工作实际，就基层纪委在落实监督责任中面临的问题以及对策作如下分析。
一、当前基层纪委在落实监督责任中面临的问题
（一）主业难聚焦，“三转”难推进。
1．统一认识难。一是乡镇党政领导认识不到位。部分乡镇党政“一把手”没有充分认识到中央“三转”要求的重要性，对乡镇纪委落实“三转”不支持、打折扣，仍让纪委书记过多地分管纪检监察以外的工作。二是乡镇纪委书记自身认识不到位。有的顾虑重重，认为纪委工作只种刺不栽花，处理干部怕得罪人、丢选票；有的存在畏难情况，怕处理干部影响人际关系，有“老好人”思想；有的对“三转”有抵触情绪，主观上还不愿意从以前分管的工作中脱离出来，不愿放弃一些既得利益。
2．聚力主业难。根据“三转”要求，乡镇纪委机关的主要任务是抓好党风廉政建设和反腐败工作，乡镇纪委书记要将主要精力用在抓好纪检监察工作上。但是，经过调研发现，我市各乡镇纪委书记存在分管工作过多，难以聚力主业的问题。尽管2014年4月24日，市纪委下达了《关于纪委书记（纪检组长）分管工作问题的通知》（香纪发〔2014〕13号），但是我市的11个乡镇由于工作业务繁重、工作人员不足或工作分配失衡等原因，仍然没有能够很好地执行该通知作出的要求，经济建设、综合治理、计划生育、招商引资等工作或多或少地占用了乡镇纪委干部的时间和精力，致使他们“种了别人地，荒了自己田”，职能转得不彻底。
3．专司专业难。按照乡镇纪委机构设置，乡镇纪委班子由纪委书记、副书记、纪检专干组成。虽然我市各乡镇都按要求配备了1至3名纪检干部，但事实上，乡镇纪委班子缺乏合力。因纪检干部要求为公务员，但目前乡镇合适人选不多，专职配置很难。调研发现，全市各乡镇配备的纪检干部真正专职专用甚少，或多或少、或明或暗地参与了乡镇中心工作，有些还身兼数职。
4．能力提高难。目前乡镇纪检干部，掌握金融、财务、审计、法律、计算机等专业知识的较少，在从事纪检业务之前，都没有接受过系统的岗位培训，对纪检业务知识知之甚少，普遍存在“上岗时没有培训，在岗时没空培训”等问题。针对这个问题，市纪委组织开展过多次培训，培训内容涉及各个方面，例如：2014年底邀请省政府法制办领导组织开展了法制督察培训；2015年1月和4月，专门针对乡镇纪检干部组织开展了安全文明办案培训和案件办理业务知识培训。同时，市纪委多次抽调乡镇纪检干部到市纪委参与办案，通过以案代训的方式进行业务培训和指导。但是，由于乡镇纪检干部岗位变动快，对业务学习兴趣不高等原因，各类培训收到的成效仍然不理想，乡镇纪委办案能力依旧较低。从近年全市纪检监察组织查处的案件来看，各乡镇的案件从初核、立案、调查到审理、结案，都依赖于市纪委的全程指导，乡镇纪委独立办案能力较差。
5．依法履职难。基层站所大部分都属于市直管，编制、工资、考核都不在乡镇，乡镇纪委对其只能“看得见管不着”，难以实现有效监督。按照机构编制，乡镇纪委应是一套班子，由书记、副书记、纪委委员组成，但事实上，副书记、纪委委员大多由民政、团委、妇联、综治等部门负责人甚至其他班子成员兼任，工作积极性不高，有些委员基本上不参与纪委工作，很难正常履职。
6．实质转变难。主要表现在落实“三转”要求有时受体制机制限制，如市监察局作为市政府组成部门，市政府在中心任务、项目建设等重要工作上，仍会安排纪检监察机关或者纪检监察干部从事部分职责外的工作，基层纪检监察机关也难以推脱。
（二）上级监督太远，同级监督太软。
1．受约于体制机制。“吃人家饭，端人家碗，受人家管，跟人家转”，正因如此，纪检干部没什么威慑力，不敢监管，也不愿监督，且纪检干部的人事关系、工资待遇、职务升迁都掌握在同级党委手里，这是纪检监督的主要障碍。纪委书记（纪检组长）作为党委（党组）班子成员，“一口锅”里吃饭，监督主体在人、财、物方面依附于监督客体，一些基层纪委书记把履行同级监督职责与服从同级党委领导剥离开来，过多地强调服从，而忽视了监督，“怕得罪人、怕丢选票”的思想坎难以逾越，不愿、不敢大胆履行同级监督职责。有的在监督同级党委时，对发现的一些苗头性、倾向性问题，向上级纪委报告，怕受到“爱打小报告”的指责；向班子成员本人指出又怕引起别人反感，思想顾虑压力大。
2．受约于制度机制。党章等法规制度明确了监督要求，但配套的监督制度不完善、未跟进，缺乏操作性强的实施细则，同级监督没有抓手、缺乏依据，“抓与不抓一个样、抓好抓坏一个样”现象客观存在。对同级党委的监督，纪委缺乏自主权、决断权和强制性，很难对监督对象形成威慑和制约。
3．受约于干部素质。少数基层领导干部在口头上接受监督，思想和行为上却规避监督，如少数乡镇，班子成员与派驻纪委书记之间产生一种“防备”心理，工作联系少、思想交流少、生活交往少，形成一道无形的墙，产生纪委书记“边缘化”、坐“冷板凳”现象，制约着基层同级监督职能作用发挥。
（三）制约于基层实际，四风难根治。
1．纪委“单打独斗”、“一家忙”的情况不同程度存在。作为党内监督执纪的专门机关，纪委对纠“四风”责无旁贷，必须全力以赴，执好纪、问好责、把好关。但在一些地方，纪委纠“四风”忙得不可开交的背后，一些地方党委存在“疲劳思想”，自己“退居幕后”，却让纪委孤军奋战。一些乡镇和市直单位（部门）党委（党组）对违反“四风”问题的处理遮遮掩掩，怕抹黑本地本部门形象。
2．制度建设存在问题。监督机制、预防制度制订数量多、执行效果低、发挥作用小、问题突出。同时，有的制度设计不符合实际情况、不符合经济社会发展要求，工作的连贯性不强，执行中难度增大。
3．基层环境对工作开展有一定制约。有些作风规定，制度制订得好，广大党员干部拥护得多，但在基层想一下子根治则比较困难，如严禁午餐饮酒规定，对于农村党员干部，受民风习惯影响，有的不理解不配合，治理起来“事多面广”、难监督难问责，群众监督的参与度也不高，给执纪监督工作带来了难度，给作风建设带来了新的挑战。
4．党员干部思想觉悟不高。基层党员干部尚未完全形成带头践行作风规定的思想自觉，少数基层党员干部面对作风规定，在工作生活中首先想到的不是如何模范遵守，而是如何避开监督不被发现。
二、工作对策
（一）聚焦主业，深化三转。
一是厘清职责。明确乡镇纪委角色定位，乡镇纪委书记除履行监督责任外，一律不再分管其他业务工作，突出执纪、监督、问责主业，强化作风建设、案件查办、预防腐败工作重点，实现“厘清职责”、“退出越位”。加强对乡镇纪委落实“三转”工作督促检查，对于“明转暗不转、虚转实不转”的要分别对乡镇主要领导和纪委书记约谈并进行通报批评，限期整改到位。健全工作考核机制，科学设置考核指标，量化内容、细化标准，突出考核乡镇纪委执纪监督主要工作，并将考核结果与纪检干部政治、生活待遇挂钩，激发他们干事创业的积极性。二是强化培训。将乡镇纪检干部的教育培训工作列入重要议事日程，全方位提升乡镇纪检干部的素质水平。通过开展提升办案能力培训、业务知识培训、理想信念和行为规范教育培训，教育和指导乡镇纪检干部规范办案、忠诚履职，打造一支高素质的反腐“铁军”。三是协同作战。充分发挥乡镇办案协作区作用，实行市纪委领办、交叉办案、异地办案等有效手段，集中力量突破大要案；建立基层办案人才库，案源线索由市纪委统一管理，办案人员由市纪委统一调配，减少同级党委、政府、人情关系等外界干扰因素影响。四是创新管理。全面落实中央纪律检查体制机制改革措施，实行乡镇纪委委派工作机制，乡镇纪委的人、财、物由市纪委统一管理，办公经费纳入市纪委统一调配，着力解决基层纪检监察组织普遍存在的编制不足、专职不专、出路不宽、经费紧张等问题，乡镇纪委书记提名权划归县纪委（包括考核推荐），化解乡镇纪检干部对提拔时被边缘化、“两不管” 的担心。进一步完善乡镇纪检干部管理制度和办法，探索在乡镇纪委设立副科级纪检员岗位，建立能上能下、能进能出、有效激励、优胜劣汰的用人制度，对于真正想干事、能干事、敢干事的纪检干部，优先提拔重用；对于怕干事、少干事、甚至不干事的纪检干部，要坚决调离，营造优秀人才脱颖而出的良好氛围。同时，考虑将纪委委员纳入纪检津贴发放范围，调动他们参与工作的积极性，化解人员不足矛盾。
（二）转变方式，强化监督。
一是创新监督执纪工作方式。推进监督方式转变，及时出台“纪检监察机关再监督实施办法”，实现“监督与再监督”的无缝对接，避免出现“工作空档”和部门责任弱化、纪委责任泛化的现象。建立纪委统筹、归口监督、纪委再监督再检查的工作体系和工作链条，不断提升监督效果，切实实现纪委事中监督向事后监督、监督事向监督人的转变。二是细化分解“两个责任”。在建立责任清单制度，扎紧责任体系“笼子”的基础上，要把“考核、问责”作为推进“两个责任”落实的重要手段，出台“两个责任”考核办法，健全责任考核体系。在总体规划上，变党风廉政建设责任制考核为以上级党委为考核主体的“主体责任”考核，变纪检监察工作绩效考核为以上级纪委为考核主体的“监督责任”考核；在考核指标设计上，应以定性定量科学、注重实绩、方便操作为目标；在责任追究上，建立刚性的问责追责机制，突出考核追责、问题倒查追责、履职不力追责三个重点内容。通过强化考核和追责，倒逼“两个责任”落实到位。三是创新体制机制建设。强化顶层设计，出台“两个为主”、同级监督、市级纪委机关内设机构等具体化程序化制度化运行规范，推进体制机制改革创新。出台乡镇纪检监察机构改革方案，针对乡镇纪检干部职能不专、队伍不稳的实际问题，参照“法、检”机构改革模式，推行乡镇纪检监察体制改革，制定明确的工作路线图，实现乡镇纪委书记、副书记专职专责，“人、财、物”上收市纪委管理。
（三）立足实际，改进作风。
针对新情况、新问题，“魔高一尺”更要“道高一丈”，必须进一步完善制度机制，加大预防、监督力度，充分发挥党内监督、法律监督、舆论监督、群众监督的作用，让作风问题无处遁形；坚持“长常”二字，抓早抓小抓细节，节点治理、逐层推进，以“燕子垒窝”的恒劲、“蚂蚁搬家”的韧劲，杀几个“回马枪”、来几个“回头看”，不断坚持、巩固、深化，形成作风建设“新常态”。(中共香格里拉市纪委办公室 潘高林)
